落户“零”限制！城乡二元户籍结构全面放松

原創

日期：2019年4月10日 下午6:17作者：李长祥 編輯：李雨谦

前言：

65个大型城市“全面取消落户限制”，13个大型城市“全面放开放宽落户条件，全面取消重点群体落户限制”，延续数十年的城乡二元户籍结构全面放松……

4月8日，在国家发改委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》（以下简称“重点任务”）中，重点强调继续加大户籍制度改革，并公布了上述政策调整。此外，《重点任务》要求2019年，城市常住人口，户籍人口城镇化率均要提高1%以上。

而根据国家统计局统计数据，2018年大陆总人口为139538万人，城镇人口占总人口比重（城镇化率）为59.58%。2019年，户籍人口城镇化率均要提高1%以上，那么城市户籍人口净增加超1400万人。

2019年，“三个1亿人”目标的关键年

2014年的政府工作报告中，提出了解决“三个1亿人”的目标，即：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。实现“三个1亿人”目标的期限是2020年。

此次，《重点任务》着重要解决“促进约1亿农业转移人口落户城镇”的问题。而这次解决问题的矛头更是直指“城乡二元结构”这个沉疴旧疾。

相较于2018年“继续落实1亿非户籍人口在城市落户方案”的表述，2019年是目标提出后的第五年，《重点任务》也明确要求在2019年“取得决定性进展”。

为此，《重点任务》提出了明确的要求，即：2019年实现常住人口和户籍人口城镇化率均提高1个百分点以上。2018年，大陆总人口约为139538万人，提升一个百分点，意味着城镇户籍人口净增加约1400人。

从具体落实上来看，《重点任务》对不同人口规模的城市提出了不同的要求：

其中，65个城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市全面取消落户限制；太原、大连、长春、宁波、青岛等13个城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市，全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。

对于北京、上海、广州等超大特大城市，则要求调整，完善积分落户政策，大幅增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

值得注意的是，此次发布的《重点任务》与早前公布的《国家新型城镇化规划（2014——2020年）》中的表述发生了本质变化：

当时提出应“严格控制城区人口500万以上的特大、超大城市人口规模”，而这一次，则是要求超大、特大城市在2019年户籍制度改革时需要“大幅增加落户规模”。

相关政策出现松动之外，《重点任务》也提出，“超大特大城市要立足城市功能定位、防止无序蔓延，合理疏解中心城区非核心功能，推动产业和人口向一小时交通圈地区扩散。”

多年从事城市问题研究的北京市京鼎律师事务所律师杜兆勇表示，此次《重点任务》的导向是刺激城镇化，推动1亿人落户城市目标的实现。

打破户籍限制，释放更多人口红利

可以预见的是，2019年，户籍改革力度将会非常大。随着《重点任务》的贯彻落实，内地大城市、特大城市集聚人口的速度或将进一步提升。

而随着户籍制度对人口流动的限制逐渐减少，新一轮的人口红利将会释放。

事实上，当前我国的户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差了16个百分点。换言之，很多农村户籍人口在大城市打工，但却不能够融进城市户籍。很多劳动力被隔绝在城市之外，导致劳动力资源短缺与人才流失的现象并存。

其中，绝大多数就是因学历在大专以下、在二线城市中落不了户的占了相当大的部分。因此这些城市放开放宽落户，有利于加速推进户籍人口城镇化。

此次，《重要任务》中强调：“要引导大城市产业高端化发展，发挥在产业选择和人才引进上的优势，提升经济密度、强化创新驱动、做优产业集群，形成以高端制造业、生产性服务业为主的产业结构。引导中小城市夯实制造业基础，发挥要素成本低的优势，增强承接产业转移能力，推动制造业特色化差异化发展，形成以先进制造业为主的产业结构。”

换言之，随着《重要任务》的贯彻和执行，将有助于打破城乡二元户籍结构，释放新一轮的人口红利，在为城市提供充足劳动力的同时，提升劳动力素质和整体竞争力，为国家经济结构转型和产业升级提供助力。

“比的是吸引人口的能力”，四川省社会科学院副院长盛毅表示，此次《重点任务》更进一步明确大中城市的地位和作用。谁能够更好地享受人口红利，谁就能够获得更好的发展。

当然，对于一些人口净流出的地区，放开户籍或将意味着人口流动会更快。而在外流人口中，年轻人、高学历者占比较高，或对净流出地区经济发展造成消极影响。

因此，在打破户籍限制的同时，需要对城市产业布局进行分类引导。同时，以提升城市产业竞争力和人口吸引力为导向，健全有利于区域间制造业协同发展的体制机制，引导人口资源的合理流动，实现区域之间的人才资源的合理配置。

“人才大战”升级，楼市、医疗、教育重新布局

可以预见的是，随着《重要任务》的贯彻落实，户籍制度的放开，相较于2018年，今年“抢人大战”的激烈程度将会更高。

截止到目前，已经有多个城市出台了“抢人”新政。其中，杭州、西安、海口、广州主要是放松人才落户年龄限制；大连、南京、常州等地则是在纳税、社保、购房要求等方面进行了相关调整，降低落户门槛。

在放开落户限制的同时，大家关注更多的是社会配套资源设施的完善。

此次发布的《重点任务》提出，推进常住人口基本公共服务全覆盖。其中，2019年底所有义务教育学校要达到基本办学条件“20条底线”要求，在随迁子女较多城市加大教育资源供给，实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策。

据悉，多个省份已实现公办学校普遍向随迁子女开放。安徽、山东等地在前些年已经着手落实随迁子女平等享受义务教育资源，公办学校普遍对随迁子女开放。

此外，《重点任务》要求，全面推进建立统一的城乡居民医保制度，提高跨省异地就医住院费用线上结算率，推进远程医疗和社区医院高质量发展。推进更多的三级医院覆盖中小城市，支持三级医院在中小城市开设分支单位。

同时，进一步优化教育医疗资源布局，新设立和搬迁转移的职业院校原则上优先布局在中小城市，支持大城市知名中小学对中小城市学校进行对口帮扶支教。

而从过往经验来看，随着《重要任务》的贯彻落地，城市户籍人口数量的增加将会对楼市带来一定的刺激作用。例如，2018年1月至4月，随着大幅放开落户限制，西安市商品住宅均价由1月份的9965.01元/平方米，上涨到4月份的10338.45元/平方米。

为此，中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞建议，在放开户籍同时，人口和土地要挂钩，增加住房建设用地供应；同时做好房地产市场管控，防止借机炒作。

结语：

整体而言，我国城市化水平与当下的经济发展水平是相适应的。随着城乡二元户籍结构的打破，内地城市化的进程将会进一步加快，并将刺激社会经济的继续发展。不过，地区间的经济发展存在差异性，需要科学布局国内产业结构格局，为人口资源的合理流动提供保障。

需要说明的是，随着户籍制度的放开，新一轮人口红利也将会释放。适时地提升劳动力资源素质和整体竞争力，将有助于国家经济结构转型的实现。因此，各城市在吸引人口落户的时候，需注重基础设施，特别是教育设施的完善，充分把握新一轮人口红利带来的契机。