宏觀市場 | 揚優勢補短板，赢得戰略主動——學習「十五五」規劃建議

10月23日中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱「《建議》」）。

■ 形勢判斷：從「十四五」到「十五五」，我國從「戰略機遇期」進入了「戰略機遇和風險挑戰並存、不確定難預料因素增多的時期」，「國際經濟貿易秩序遇到嚴峻挑戰，世界經濟增長動能不足」，而這正是國際政治週期後期與康波蕭條期疊加的基本特徵。為了在激烈國際競爭中赢得戰略主動，需發揮優勢、補齊短板，這一主線貫穿《建議》始終。

■ 發展目標：2035遠期目標增加了「國防實力」與「國際影響力」大幅躍升的目標。「十五五」目標中，一是高質量發展有了更多可量化的目標，包括經濟增長保持在合理區間，全要素生產率穩步提升，居民消費率明顯提高。二是「十四五」對於「創新能力顯著提升」的探討，是置於經濟發展的目標之下，「十五五」期間更加關注科技領域的自立自強和並跑領跑，有助於在大國博弈中赢得主動。三是關注勞動報酬提升與社會保障可持續。四是人民生活目標被提升至美麗中國目標之前。

■ 戰略任務：任務的排序發生以下變化：一是產業上升至第1位，科技下降至第2位，凸顯出產業體繫建設的基礎性地位。二是開放的位序從第9位大幅躍升至第5位。三是民生的位序從第10位提升至第9位。四是綠色的位序下降2位。值得注意的是，《建議》在談及戰略任務時多次強調「加快」，反映完成任務的緊迫性提升。

產業方面，一是強調實體經濟的重要性，保持製造業合理比重。二是鞏固提升傳統產業在全球產業分工中的地位和競爭力，或表明「十五五」期間我國商品出口在全球市場中仍將保持較高份額。三是培育壯大新興產業和未來產業，特别關注培育獨角獸。

科技方面，一是採取超常規措施，全鏈條推動重點領域關鍵核心技術攻關取得決定性突破。二是打造從長期穩定的基礎研發投入，到佈局概念驗證與中試平台，再到政府採購自主創新產品的全鏈條支持體繫。

國内市場方面，一是充分發揮財政促消費的作用，合理提高公共服務支出佔財政支出比重，增加政府資金用於民生保障的支出。二是提高民生類政府投資比重，意味著「十五五」期間對效益要求較高的專項債增長可能放緩，國債和一般債的比重可能上升。三是新增「提高民間投資比重」的要求。四是堅決破除阻礙全國統一大市場建設卡點堵點。

經濟體製方面，一是加快完善要素市場化配置體製機製。二是更加重視增強財政可持續性。完善經營、資本、財產所得稅收政策，規範稅收優惠，保持合理的宏觀稅負水平。三是構建科學穩健的貨幣政策體繫和覆蓋全面的宏觀審慎管理體繫，積極發展股權、債券等直接融資。

對外開放方面，一是以服務業為重點擴大市場準入和開放領域。二是推動進出口平衡發展。三是大力發展服務貿易，鼓勵服務出口。四是拓展雙向投資合作空間。對於引進外資，要落實好「準入又準營」；對於對外投資管理，要引導產業鏈供應鏈合理有序跨境佈局。

區域發展方面，一是將區域協調發展提至首項，國土空間格局的排序相應推後。二是更加強調促進區域聯動發展，呼應建設全國統一大市場。

民生保障方面，一是將就業置於收入之前，中低收入群體工資性收入佔比更高，重視就業有助於改善收入分配、暢通社會流動渠道。二是更加重視收入分配，提出「加強企業工資分配宏觀指導」。三是推動社會保障製度更可持續，提高靈活就業人員、農民工、新就業形態人員參保率，繼續劃轉國有資本充實社保基金。四是關注「一老一幼」，優化生育支持政策和激勵措施，推行長期護理保險，積極開發老年人力資源。

此外，農業農村方面，強調要提升產量產能，加強供給保障。

事件：

2025年10月23日中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議通過《中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱「《建議》」）。

解讀：

一、形勢判斷

《建議》充分肯定了「十四五」時期我國發展取得的重大成就，認為我國經濟實力、科技實力、綜合國力躍上新台階，中國式現代化邁出新的堅實步伐，第二個百年奮鬥目標新徵程實現良好開局。

在國際形勢方面，我國從「戰略機遇期」進入了「戰略機遇和風險挑戰並存、不確定難預料因素增多的時期」。隨著世界百年變局加速演進，《建議》删除了「和平與發展仍然是時代主題」，提出「國際經濟貿易秩序遇到嚴峻挑戰，世界經濟增長動能不足」。上述特徵正是國際政治週期後期與康波蕭條期疊加的基本特徵。美國學者莫德爾斯基借助過去500年的歷史經驗發現，國際政治格局每過100至120年左右就會發生重構，據此推算，肇始於二戰後的國際政治週期已進入後期。康波週期則由技術創新驅動，目前正處於上一輪技術紅利基本釋放、新一輪科技革命和產業變革加速突破的階段，使世界經濟增長動能顯得不足。面對挑戰，我們信心堅定，《建議》指出「我國具備主動運籌國際空間、塑造外部環境的諸多有利因素」。

在國内形勢方面，「十五五」時期我國的優勢與挑戰均出現變化。從優勢來看，我國具備「中國特色社會主義製度優勢、超大規模市場優勢、完整產業體繫優勢、豐富人才資源優勢」四大優勢。與「十四五」相比，新增「完整產業體繫優勢」，有助於在國際經貿秩序變化中佔據有利地位；「人力資源豐富」優勢變為「豐富人才資源優勢」，順應從人口紅利到人才紅利的人口趨勢。

從挑戰看，相比「十四五」，《建議》新增：「有效需求不足，國内大循環存在卡點堵點」「新舊動能轉換任務艱巨」「就業和居民收入增長壓力較大」「人口結構變化」「重點領域還有風險隱患」等因素，上述領域也將成為「十五五」期間政策致力於突破的重點領域。《建議》對上述挑戰提出了針對性的應對方案，下文將詳細介紹。

二、發展目標 

《建議》提出的目標包括兩個層次：一是2035遠期目標；二是「十五五」中期目標。

從2035遠期目標來看，《建議》增加了「國防實力」、「國際影響力」大幅躍升的目標，重申了人均國内生產總值達到中等發達國家水平的要求。提升國防實力和國際影響力是順應國際形勢變化的必然要求。若「十五五」時期年均增長4.5%左右，2031-2035年年均增長4.0%左右，便可以完成二〇三五年遠景目標中「人均國内生產總值達到中等發達國家水平」的目標。

從「十五五」中期目標來看，一是高質量發展有了更多可量化的目標。《建議》提出「經濟增長保持在合理區間，全要素生產率穩步提升，居民消費率明顯提高」。「十五五」期間我國勞動年齡人口將進一步下降，要保持經濟合理增長，需要更大幅度提升全要素生產率。習近平總書記在《關於<中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議>的說明》中指出，「根據現階段國内經濟下行壓力加大、有效需求不足等突出問題，《建議》稿提出居民消費率明顯提高、内需拉動經濟增長主動力作用持續增強等目標。」和其他發達經濟體橫向對比來看，在相同的人均GDP水平下，我國最終消費支出在GDP中的比例明顯低於其他發達經濟體，而資本形成佔比則相對較高。以美元現價計算的人均GDP來看，2023年我國人均GDP約為1.3萬億美元，美國、德國、法國在人均GDP達到1.3萬億美元時的消費佔GDP比例分别為77%、77%、75%，日本、韓國分别為65%、62%，皆高於我國當前57%的水平。「十五五」期間，三駕馬車中消費對於經濟增長的拉動作用有望得到進一步提升。

二是科技自立自強的重要性提升。《建議》將「科技自立自強水平大幅提高」作為「十五五」時期第二大目標，要求「基礎研究和原始創新能力顯著增強，重點領域關鍵核心技術快速突破，並跑領跑領域明顯增多」，「十四五」對於「創新能力顯著提升」的探討，是置於經濟發展的目標之下，表明「十四五」時期更加側重發揮科技創新對於經濟發展的作用；相比之下，「十五五」期間更加關注科技領域的自立自強和並跑領跑，有助於在大國博弈與全球科技競合中佔據主動。

三是關注勞動報酬提升與社會保障可持續。在「居民收入增長和經濟增長基本同步」的基礎上，進一步要求「勞動報酬提高與勞動生產率提高同步」。2015年之前，我國經CPI調整後的加權工資增速整體高於勞動生產率增速；2016-2019年兩者增速大致相當；2021年之後，真實工資的增長落後於勞動生產率的提升。推動勞動報酬提高與勞動生產率提高同步，不僅為消費長期增長提供動能，也有助於促進物價溫和回升。同時，《建議》新增「社會保障製度更加優化更可持續」。隨著老齡化、少子化帶來的老年人口撫養比的上升，基本養老保險基金面臨收入減少、支出增加的中長期趨勢，意味著財政補貼壓力的增長。為應對潛在的可持續性挑戰，政策端需要提前佈局，從優化人口結構、完善籌資模式、開發老年人力資源等多方面提供政策支持，下文將進一步介紹。

四是民生目標與環保目標的位序發生變化。《建議》將人民生活目標擺在美麗中國目標之前，而「十四五」目標中生態文明建設目標放在民生目標之前，表明「十五五」期間對民生的重視程度進一步上升。

三、戰略任務

《建議》分領域部署「十五五」時期的戰略任務和重大舉措，明確從產業發展、科技創新、國内市場、經濟體製、對外開放、鄉村振興、區域發展，到文化建設、民生保障、綠色發展、安全發展、國防建設等重點領域的思路和重點工作。

與「十四五」相比，《建議》的謀篇佈局出現以下變化：一是產業與科技的位序對調，產業上升至第1位，科技下降至第2位，凸顯出產業體繫建設的基礎性地位。二是開放的位序提升，從第9位大幅躍升至第5位，以應對國際經貿秩序變化的挑戰，農業農村、區域等主題的位序隨之下降。三是民生的位序提升，從第10位提升至第9位。四是綠色的位序下降，由於開放和民生提前，綠色主題的位序下降2位。值得注意的是，《建議》在談及戰略任務時多次強調「加快」，反映完成任務的緊迫性提升。

下文將對具體任務進行詳細解讀。

四、產業體繫

「建設現代化產業體繫，鞏固壯大實體經濟根基」位於各項任務首位。《建議》強調了「現代化產業體繫是中國式現代化的物質技術基礎」。在建設現代化產業體繫中，《建議》重點強調實體經濟的重要性，提出要「保持製造業合理比重，構建以先進製造業為骨幹的現代化產業體繫」。根據國家統計局數據，2024年我國製造業佔GDP比重為24.9%。若我國在2035年達到中等發達國家水平的目標，則人均GDP將達到2萬美元左右。從國際歷史經驗來看，美國、德國、日本、韓國人均GDP為2.14萬、2.24萬、2.11萬、2.17萬美元時，上述各國製造業佔比為18.5%、27.0%、28.6%、24.7%。可見，「十五五」時期我國的製造業比重或保持基本穩定。

對於建設現代化產業體繫中不同類型產業的發展方向，《建議》作出了更為詳細的說明。

在傳統產業方面，強調提質升級。《建議》提出「推動重點產業提質升級，鞏固提升礦業、冶金、化工、輕工、紡織、機械、船舶、建築等產業在全球產業分工中的地位和競爭力。」鞏固傳統產業在全球產業分工中的地位和競爭力或表明「十五五」期間我國商品出口在全球市場中仍將保持較高份額。根據海關總署的披露，2022-2024年我國貨物貿易在國際市場份額保持在14.2%-14.5%之間。在傳統產業提質升級的方向上，《規劃》提出「推動技術改造升級，促進製造業數智化轉型，發展智能製造、綠色製造、服務型製造」、「強化標準引領、提升國際化水平，加強品牌建設」。

在新興產業和未來產業方面，強調培育壯大。《建議》提出「打造新興支柱產業」，「加快新能源、新材料、航空航天、低空經濟等戰略性新興產業集群發展」，新增了「航天強國」的提法。

《建議》提出要「前瞻佈局未來產業」，「推動量子科技、生物製造、氫能和核聚變能、腦機接口、具身智能、第六代移動通信等成為新的經濟增長點」。在促進未來產業投資方面，《建議》提出「創新監管方式，發展創業投資，建立未來產業投入增長和風險分擔機製」。從2024年6月國務院辦公廳發佈的《促進創業投資高質量發展的若幹政策措施》來看，促進創業投資的措施主要包括：一是培育多元化創業投資主體；二是多渠道拓寬創業投資資金來源；三是加強創業投資政府引導和差異化監管；四是健全創業投資退出機製；五是優化創業投資市場環境。

同時，相較於「十四五」，本次《建議》提出「促進中小企業專精特新發展，培育獨角獸企業」。近年來我國獨角獸企業增長出現放緩，在2024年還出現了獨角獸企業數量下降的狀況。根據《GEI中國獨角獸企業研究報告2025》，2024年我國獨角獸企業共372家，較2023年減少了3家[1]。「十五五」期間，我國獨角獸企業數量有望重新上升。

在服務業方面，強調擴大優質供給。《建議》提出「實施服務業擴能提質行動，擴大服務業開放，深化監管改革，完善支持政策體繫，擴大優質經營主體」。服務業發展的抓手或在於擴大優質供給，挖潛服務消費。「十五五」期間服務業將進一步深化「放管服」改革，部分準入限製較高的服務業門檻將逐步降低，市場化程度有望提升。同時《建議》還對加強服務業質量作出了強調，提出「加強服務標準和質量品牌建設。健全服務業統計監測體繫」。

在構建現代化基礎設施體繫方面，強調安全韌性。《建議》提出「加強基礎設施統籌規劃，優化佈局結構，促進集成融合，提升安全韌性和運營可持續性」。對於新基建，《建議》提出「適度超前建設新型基礎設施，推進信息通信網絡、全國一體化算力網、重大科技基礎設施等建設和集約高效利用」。在當前外部不確定性加劇的環境下，提出「健全多元化、韌性強的國際運輸通道體繫」。能源基建方面提出「優化能源骨幹通道佈局，加力建設新型能源基礎設施」。

五、科技自強

《建議》強調科技自立自強。對於科技的發展，《建議》著重強調「要加強原始創新和關鍵核心技術攻關」，並提出「採取超常規措施，全鏈條推動集成電路、工業母機、高端儀器、基礎軟件、先進材料、生物製造等重點領域關鍵核心技術攻關取得決定性突破」，充分體現了在當前大國博弈更加復雜激烈的國際環境下，我國要在關鍵技術領域實現自立自強、自主可控的決心。

為此，《建議》部署了全鏈條的科技創新支持舉措。

在基礎研發環節，重視對於基礎研究的長期穩定投入。《建議》提出「加強基礎研究戰略性、前瞻性、體繫化佈局，提高基礎研究投入比重，加大長期穩定支持」。2024年，我國基礎研究經費支出2500.9億元，較2020年增長了70.5%。但我國基礎研究經費佔全部研發投入經費的佔比仍然較低，2024年僅為6.9%。而根據OECD數據，美國2021年基礎研究研發支出約佔國内研發支出的14.8%。「十五五」期間，我國在基礎研究上的研發投入或進一步提升。

在概念驗證與中試環節，支持科技成果實現從研發到應用的跨越。《建議》提出，「加快重大科技成果高效轉化應用，佈局建設概念驗證、中試驗證平台，加大應用場景建設和開放力度，加強知識產權保護和運用。」

在商業應用環節，《建議》提出「加大政府採購自主創新產品力度」 。

同時，《建議》還強調科技創新和產業創新的深度融合，提出「完善區域創新體繫，佈局建設區域科技創新中心和產業科技創新高地，強化國際科技創新中心策源功能」。當前我國有三大國際科技創新中心，分别是北京、上海、粵港澳大灣區。

六、國内市場

《建議》強調「強大國内市場是中國式現代化的戰略依託」，進一步突出内需的戰略地位。

在消費方面，將消費擺在内需目標的第一優先級，充分發揮財政在民生領域的作用。《建議》強調「合理提高公共服務支出佔財政支出比重」「加大直達消費者的普惠政策力度，增加政府資金用於民生保障的支出」。自2025年「兩會」提出「投資於人」以來，一般公共預算支出中「投資於人」（教育、文化旅遊體育與傳媒、社會保障與就業、衛生健康領域）的比重持續上升。財政支出向民生領域的傾斜，有助於實現提升居民消費率的目標。

在投資方面，從「拓展投資空間」變為「擴大有效投資」，更加強調投資的效益。對於政府投資，要「優化政府投資結構，提高民生類政府投資比重，高質量推進國家重大戰略實施和重點領域安全能力項目建設」。提升民生類政府投資比重，意味著「十五五」期間政府債券發行結構可能出現變化，對效益要求較高的專項債增長可能放緩，國債和一般債的比重可能上升。對於民間投資，新增「提高民間投資比重」的要求。2016年以來民間固定資產投資完成額累計比重整體下行，截至2025年2月已降至50.8%。

在統一大市場建設方面，《建議》要求「堅決破除阻礙全國統一大市場建設卡點堵點」，提出「規範地方政府經濟促進行為，破除地方保護和市場分割」，「綜合整治‘内卷式’競爭」，「形成優質優價、良性競爭的市場秩序」 ，「完善有利於統一大市場建設的統計、財稅、考核製度，優化企業總部和分支機構、生產地和消費地利益分享」。根據我們在10月發佈的報告《反内卷之產業集中度的視角》，2020年以來我國工業的產業集中度出現下降，2025年7月規模以上工業企業中，大中型企業的資產佔比下降至65.7%，是1998年有統計以來的最低水平。其中醫藥、計算機電子、儀器儀表等高技術製造業產業集中度皆出現了下降。隨著「反内卷」的推進，「十五五」期間我國工業的產業集中度或將上升。

七、經濟體製

在要素市場化方面，《建議》將「加快完善要素市場化配置體製機製」任務單列，其重要性進一步提升。《建議》對不同類型市場提出了不同的要求：對建設用地市場，要求城鄉統一；對資本市場，要求功能完善；對勞動力市場，要求流動順暢；對技術市場，要求轉化高效。

在宏觀經濟治理方面，更加強調宏觀政策在内需和消費方面發揮作用。《建議》指出，「促進形成更多由内需主導、消費拉動、内生增長的經濟發展模式。強化逆週期和跨週期調節，實施更加積極的宏觀政策，持續穩增長、穩就業、穩預期」。對比來看，「十四五」規劃《建議》的表述為「加強國際宏觀經濟政策協調，搞好跨週期政策設計，提高逆週期調節能力，促進經濟總量平衡、結構優化、内外均衡」。

從財政政策來看，發揮積極財政政策作用，新增了「增強財政可持續性」。增強財政可持續性需要從收支兩端入手。

在收入端，《建議》新增了「保持合理的宏觀稅負水平」的表述。與美國、日本等發達經濟體相比，我國大陸地區的稅收收入與GDP之比已經處於較低水平，未來將更加重視優化稅收的結構。一是完善稅製，包括完善地方稅、直接稅體繫，健全經營所得、資本所得、財產所得稅收政策，更好發揮稅收的二次分配作用。二是規範稅收優惠政策，配合統一大市場的建設。

在支出端，聚焦重點領域與薄弱環節，《建議》提出「強化國家重大戰略任務和基本民生財力保障」。上文提到，民生方面，《建議》要求「合理提高公共服務支出佔財政支出比重……增加政府資金用於民生保障支出」；科技方面，《建議》要求「加大政府採購自主創新產品力度」。

從貨幣政策來看，完善中央銀行製度，構建科學穩健的貨幣政策體繫和覆蓋全面的宏觀審慎管理體繫，暢通貨幣政策傳導機製。一是構建科學穩健的貨幣政策體繫。10月24日，中國人民銀行黨委召開會議傳達學習黨的二十屆四中全會精神指出，要「處理好短期與長期、支持實體經濟增長與保持金融業自身健康性、内部與外部的關繫」。「十五五」時期，我國銀行業面臨較低的淨息差水平，對信用風險損失吸收的緩衝下降，同時需要支持實體經濟和推動化解債務風險，貨幣政策需要兼顧多重目標。

二是拓寬宏觀審慎管理體繫覆蓋的機構和市場範圍，納入非銀機構和資本市場。10月24日，人民銀行黨委學習會議指出，「從宏觀、逆週期和防傳染的視角，強化繫統性金融風險的監測、評估和預警，不斷拓展宏觀審慎管理覆蓋範圍。拓展豐富中央銀行宏觀審慎和金融穩定功能，維護股市、債市、匯市等金融市場平穩運行」。10月27日，人民銀行在金融街論壇年會上對宏觀審慎範圍拓寬進行了介紹，機構方面，「探索在特定情景下向非銀機構提供流動性的機製性安排」；市場方面，「股票市場有支持資本市場穩定發展的兩項貨幣政策工具，支持匯金公司發揮‘類平準基金’作用」；從考核體繫上，未來MPA考核將拆分為貨幣政策和宏觀審慎管理兩部分。

從金融體繫建設來看，金融繫統要把握防風險、強監管、促高質量發展工作主線。10月24日，在金融繫統學習貫徹黨的二十屆四中全會精神會議上，中央金融委員會辦公室相關負責人講話中指出，金融繫統要「始終牢牢把握防風險、強監管、促高質量發展工作主線」。在防風險方面，《建議》要求「提高防範化解重點領域風險能力，統籌推進房地產、地方政府債務、中小金融機構等風險有序化解，嚴防繫統性風險」。在強監管方面，《建議》要求「全面加強金融監管，強化央地監管協同，豐富風險處置資源和手段，構建風險防範化解體繫，保障金融穩健運行」。在促高質量發展方面，《建議》要求「大力發展科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融」，即做好「五篇大文章」。10月24日，中國人民銀行黨委召開會議傳達學習黨的二十屆四中全會精神，會議指出，要「提高金融服務實體經濟的適配性，支持國民經濟的重點領域和薄弱環節」。在不同金融機構的定位方面，《建議》要求，「優化金融機構體繫，推動各類金融機構專注主業、完善治理、錯位發展」。10月24日，人民銀行黨委學習會議指出「推動各類金融機構在規模、結構、區域佈局上更加合理」。

從金融市場建設來看，更加重視資本市場和股權融資。《建議》指出，「提高資本市場製度包容性、適應性，健全投資和融資相協調的資本市場功能。積極發展股權、債券等直接融資，穩步發展期貨、衍生品和資產證券化」。在「科技-產業-金融」新三角逐漸成形的背景下，資本市場的重要性顯著提升；在各類金融工具中，股權融資位居積極發展之列。

八、對外開放

在對外開放方面，強調擴大自主開放。在當前全球化遭遇逆流的背景下，《規劃》明確了堅持開放合作、互利共赢的擴大開放立場。《規劃》提出「積極擴大自主開放」，主要的擴大開放措施為「對接國際高標準經貿規則，以服務業為重點擴大市場準入和開放領域，擴大單邊開放領域和區域」。這表明在「十五五」期間，我國對對外開放將以製度性開放為重心，通過主動對接國際高標準經貿規則來促進國内製度改革，以進一步打造市場化、法治化、國際化一流營商環境。在擴大服務業開放方面，2025年4月18日商務部印發了《加快推進服務業擴大開放綜合試點工作方案》，擴大了服務業開放的試點城市。「十五五」期間，我國服務業開放或將進一步提速。在擴大自主開發的舉措中，《規劃》還重點提出了「擴大單邊開放領域和區域」。當前我國的單邊開放舉措主要包括對最不發達國家單邊實施100%產品目錄零關稅、在自貿試驗區試點單邊投資開放舉措等。「十五五」期間我國實施單邊開放的對象、試點地區和開放領域或將進一步擴大。

在推動貿易創新發展方面，《建議》重點提出「大力發展服務貿易，鼓勵服務出口，完善跨境服務貿易負面清單管理製度，提升服務貿易標準化水平」。我國的貨物出口長期位列全球第一，但服務出口規模較服務貿易大國仍有一定的差距。全球商品貿易壁壘上升的環境凸顯出發展服務出口的重要性。我們在2025年8月發佈的《從中國製造到中國研發》的報告中發現，我國知識密集型服務出口規模較美、英、德等服務貿易發達經濟體仍有明顯差距。同時，發展知識密集型服務出口順應了我國比較優勢的動態變化，從而能夠為我國對外貿易培育新的競爭優勢。知識密集型服務貿易出口在「十五五」期間或成為我國出口的新增長點。

值得注意的是，《建議》提出「推動進出口平衡發展」。

在擴大雙向投資方面，一是強調「準入又準營」。《規劃》提出「塑造吸引外資新優勢，落實好‘準入又準營’」，切中當前開放痛點，更顯務實態度。相較於《「十四五」規劃建議》，本次《建議》提出了「推進數據高效便利安全跨境流動，營造透明穩定可預期的製度環境」。完善的數據跨境流動管理製度是暢通數字服務貿易、便利企業跨國運營的重要保障，「十五五」期間我國將在安全的前提下，進一步探索完善數據跨境流動機製。二是引導產業鏈供應鏈合理有序跨境佈局。近年來我國企業加快出海步伐，通過對外投資來降低生產成本或者獲取市場資源。對於出海浪潮，《建議》既提出「健全海外綜合服務體繫」，為企業出海保駕護航；又要求「合理有序跨境佈局」，以保障國内的產業鏈供應鏈安全性，維持全球產業分工中的地位和競爭力。

九、農業農村

在農業生產方面，《建議》提出要「提升農業綜合生產能力和質量效益」，加強糧食供給保障。相較於「十四五」規劃《建議》中的「提高農業質量效益和競爭力」，本次《建議》更加強調要提升產量產能，加強供給保障，要求「堅持產量產能、生產生態、增產增收一起抓……加力實施新一輪千億斤糧食產能提升行動，增強糧食等重要農產品供給保障能力」。

在土地製度方面，一是《建議》明確「穩步推進二輪承包到期後再延長三十年試點」。2025年政府工作報告指出，「鞏固和完善農村基本經營製度，有序推進第二輪土地承包到期後再延長30年試點，擴大整省試點範圍」。本次《建議》明確，「穩定土地承包關繫，穩步推進二輪承包到期後再延長三十年試點」。

二是《建議》在農村集體經營性建設用地方面，更加強調節約用地。《建議》提出，「節約集約利用農村集體經營性建設用地，依法盤活用好閑置土地和房屋，分類保障鄉村發展用地」。對比來看，關於農村集體經營性建設用地的使用，「十四五」規劃《建議》的表述為「積極探索實施農村集體經營性建設用地入市製度」；二十屆三中全會《決定》的表述為「有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機製」。據媒體報道[2]，當前農村集體經營性建設用地試點過程中，面臨著市場需求不足、土地權屬不清和抵押估值難等問題。

十、區域經濟

《建議》明確指出「區域協調發展是中國式現代化的内在要求」。具體維度上，「十五五」規劃建議提出五項内容，分别是「增強區域發展協調性」、「促進區域聯動發展」、「優化國土空間發展格局」、「深入推進以人為本的新型城鎮化」、「加強海洋開發利用保護」，相比「十四五」規劃建議提出的「構建國土空間開發保護新格局」、「推動區域協調發展」、「推進以人為核心的新型城鎮化」，本次將「發展」提至首項，區域發展的重要性提升。不僅如此，自「十三五」時期「區域協調發展戰略」上升至國家戰略（2017年，黨的十九大報告），區域協調在國家五年計劃中持續處於重要地位，此次「十五五」規劃建議對「區域協調發展」的要求相比「十四五」時期也更加深入、更加具體。

一是縮小東中西、南北方發展差距，鼓勵各地各展所長。一方面，延續「十五」時期初步確立的以東部、中部、西部和東北地區為依託的區域協調發展格局，在此基礎上進一步提出「促進東中西、南北方協調發展」，南北經濟差距更受關注。2024年南方GDP總量接近北方的兩倍，GDP前十強城市中僅有北京是北方城市，縮小南北地區差距對增強我國區域發展協調性較為重要。另一方面，區域協調發展不斷有新探索。京津冀、長三角、粵港澳大灣區等作為經濟高質量發展的動力源，在推動科技創新、產業升級方面具有重要作用；長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展堅持共抓大保護、不搞大開發；支持經濟大省挑大梁，表明協調並不是「均衡」，通過廣東、江蘇、山東、浙江、四川等經濟大省的輻射帶動，促進區域間要素合理流動和優勢互補，能實現更高水平的區域協調發展。

二是在鼓勵各地高質量發展的基礎上，更加強調「聯動」和建設全國統一大市場。實施區域重大戰略，不是各地各自發展，而是從國家層面讓各區域形成合力，在發揮各自比較優勢的同時釋放出更大的區域發展潛能。這就要求各地減少區域壁壘、順暢要素流動，建設全國統一大市場。在此基礎上，做到「加強重點城市群協調聯動發展，促進區域創新鏈產業鏈高效協作」。這一思路在重點城市群已有實踐，2025年10月由滬蘇浙皖三省一市發改委共同編製的《建立健全都市圈同城化發展體製機製提升長三角城市群一體化發展水平行動方案》，明確提出形成「中心城市—重要節點—戰略支點」的佈局，加強都市圈間合作互動，不斷釋放都市圈同城效應和聯動效應；注重增強重點領域繫統集成探索，實現破壁成圈、功能融合的效應。

三是「推動戰略性產業、能源資源基地等佈局優化」。習近平總書記曾強調，「因地製宜發展新質生產力」「要防止一哄而上、泡沫化，也不要搞一種模式」；在2025年4月召開的部分省區市「十五五」時期經濟社會發展座談會上，習近平總書記再次強調「‘十五五’時期，必須把因地製宜發展新質生產力擺在更加突出的戰略位置」。上述表明各地需要按照國土空間規劃「三區三線」的管控要求，在國家戰略佈局指導下，通過綜合考慮本地產業和資源的絕對優勢和比較優勢，選擇細分賽道佈局特色化產業。

四是「加強海洋開發利用保護」。「十四五」時期我國建設海洋強國已有較好成效，2024年全國海洋生產總值首次突破10萬億元，比上年增長5.9%，佔國内生產總值比重約為7.8%。在「十四五」發展基礎上，「十五五」規劃建議增列「加強海洋開發利用保護」，要求「加快建設海洋強國」。我國在海洋裝備製造業領域有一定的基礎優勢，需要鞏固提升；仍需進一步壯大海洋新興產業；現代航運服務業作為短板則需要加快補齊，增強配置全球航運要素和資源的能力，上海國際航運中心要向世界一流邁進，天津、大連、廈門等區域性國際航運中心功能需要不斷完善。

十一、民生保障

在就業方面，民生保障章節的第一任務為就業、第二任務為收入，對比「十四五」與二十屆三中全會精神，本次《建議》首次將二者順序對調，展現出中央在「十五五」時期對於就業問題的高度重視，還強調了「暢通社會流通渠道」的重要性。對於中低收入群體而言，就業帶來的工資性收入佔比更高，強化就業政策的地位有助於改善收入分配、增進社會公平。同時，首次提出「綜合應對外部環境變化和新技術發展對就業的影響」，重視貿易摩擦、人工智能等趨勢對就業的潛在衝擊。

在收入方面，任務綱領由「十四五」期間的「提高人民收入水平」轉變為「完善收入分配製度」，表明「十五五」階段將更加重視收入結構。具體表述則延續二十屆三中全會對收入分配製度的頂層設計，即「形成有效增加低收入群體收入、穩步擴大中等收入群體規模、合理調節過高收入的製度體繫」。《建議》進一步強調「規範財富積累機製」，與就業政策形成合力。值得注意的是，本次《建議》首次提出「加強企業工資分配宏觀指導」，為進一步深化工資製度改革做出頂層設計。

在社會保障方面，《建議》將「繼續劃轉國有資本充實社保基金」寫入規劃，並在二十屆三中全會的基礎上新增「健全社保基金長效籌集、統籌調劑機製」，首次提出「提高靈活就業人員、農民工、新就業形態人員參保率」，體現出中央對於提升社保可持續性這一問題的高度重視。

在房地產方面，對比《「十四五」規劃建議》，房地產領域已從城鎮化章節移至民生章節，這點與二十屆三中全會保持一致，體現出房地產市場對於民生福祉的重要性日益提升。本次《建議》在二十屆三中全會的基礎上新增「建立房屋全生命週期安全管理製度」，同時延續了大力推進保障房建設、鼓勵改善性需求的政策定調。

在醫療衛生方面，《建議》在二十屆三中全會的基礎上新增「加強慢性病綜合防控」，意味著慢性病防治相關產業或將迎來發展機遇。同時，繼續將「實施健康優先發展戰略」作為健康中國建設的首要任務。

在人口領域，本次《建議》在《「十四五」規劃建議》與二十屆三中全會的基礎上，新增「有效降低家庭生育養育教育成本」，體現出對於生育率較低現狀的高度重視。新增「優化就業、社保等方面年齡限製政策」，與就業、社保領域相關表述形成呼應。老齡化領域，新增「積極開發老年人力資源」的提法，具體方案或可參考今年5月民政部等19部門印發的《關於支持老年人社會參與推動實現老有所為的指導意見》。同時，新增「加強公共設施適老化和無障礙改造」與「推行長期護理保險，健全失能失智老年人照護體繫」，或為城市更新、機構養老等提供相關機遇。

十二、綠色發展

《建議》強調「以碳達峰碳中和為牽引，協同推進降碳、減污、擴綠、增長」。在實現「碳達峰」目標方面，《建議》提出「積極穩妥推進和實現碳達峰」、「實施碳排放總量和強度雙控製度」、「 推動煤炭和石油消費達峰」。「十五五」時期，我國將使用「碳排放強度」替換「能耗強度」指標。在推動實現碳達峰的措施中，本次《建議》著重強調了對碳核算、碳市場、低碳標準等製度性建設。《建議》提出「完善碳排放統計核算體繫，穩步實施地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足迹等政策製度」、「 擴大全國碳排放權交易市場覆蓋範圍，加快溫室氣體自願減排交易市場建設」、「 建立健全綠色低碳標準體繫，推動引領國際規則標準完善和銜接互認」。

在建設新型能源體繫方面，《建議》提出「持續提高新能源供給比重，推進化石能源安全可靠有序替代，著力構建新型電力繫統，建設能源強國」。根據國家統計局數據，2024年全國發電總裝容量33.5億千瓦，並網太陽能發電裝機容量8.9億千瓦，並網風電裝機容量5.2億千瓦，太陽能和風電裝機容量約佔全部容量的42%，非化石能源發電裝機佔總裝機容量的比重為58.2%。「十五五」期間我國新能源供給佔比將繼續提升。在儲能建設方面，《建議》提出「科學佈局抽水蓄能，大力發展新型儲能，加快智能電網和微電網建設」。

此外，《建議》還提出了「加快形成綠色生產生活方式」，在措施方面強調「落實促進綠色低碳發展的財稅、金融、投資、價格、科技、環保政策。健全綠色消費激勵機製，推廣綠色低碳生活方式」。

注：

[1]GEI，中國獨角獸企業372家，總估值超1.2萬億美元——長城戰略咨詢發佈《GEI中國獨角獸企業研究報告2025》，2025-07-18 [2025-10-28]，https://www.gei.com.cn/front/content/10749

[2]農民日報，「農地入市」激活鄉村發展新動能，2025/8/4[2025/10/28]，https://www.xinhuanet.com/local/20250804/45d6c96c79ef45aab302a344eb3388f4/c.html

來源：興業研究公眾號