许正宇：建议发牌规管虚拟资产服务防范洗黑钱

财经事务及库务局局长许正宇在网誌表示，虚拟资产近年急速变化，价格在短时间內大幅波动，国际市场上加密货币也如雨后春笋般推出，政府需要作出平衡监管及发展，保护投资者利益及防范洗钱和恐怖分子筹集资金等风险。当局早前就监管虚拟资产服务提供者的发牌制度进行諮询，大部分意见也表示支持，现正准备相关修订条例草案，计划下个立法年度提交立法会审议。

许正宇表示，很多虚拟资产以区块链为核心技术，有去中心化及匿名交易特性，成为洗黑钱及恐怖分子集资工具风险较高。政府建议的发牌制度，要求服务提供者符合相关法例，并因此虚拟资产特性制定相关监管要求，显示香港捍卫金融制度稳健的决心。

他说，虚拟资产的市场情况日新月异，监管制度需要“摸着石头过河”，留有一定空间回应未来需要；考虑到虚拟资产的定义日后亦可能有变，今次建议的法律框架将提供一定灵活性，由证监会指定构成虚拟资产的特质，财库局局长可普遍地或针对特定情况，决定任何数码形式价值，应否被界定为虚拟资产。

他又说，在諮询过程中有意见认为，应拓宽涵盖范畴吸引海外公司来港，让他们在香港的监管制度下开展虚拟资产业务。当局认同，因此将修改建议，容许已根据《公司条例》註册的海外成立公司申请有关牌照。

全文如下：

虚拟资产服务提供者发牌制度 — 由稳健监管开始

在去年底的香港金融科技周开幕日，我公布了财库局会就监管虚拟资产服务提供者（Virtual Asset Service Providers（VASPs））的发牌制度諮询市场。諮询期过后，我们仔细考虑了收集到的意见，刚于本周公布了諮询总结。虚拟资产近年的急速变化令不少人瞠目结舌，除了价格在短时间內大幅波动，国际市场上加密货币（Cryptocurrencies）如雨后春笋般推出，亦有创作者以非同质化代币（Non-fungible token）形式将数码艺术的着作拥有权出售。有人认为虚拟资产只是空中楼阁、曇花一现，亦有人认为其有潜力发展成一种可持续的资产类別。没有“水晶球”的我暂时下不了定论，须留待市场实践来作出判断。从制定政策的角度出发，最重要是平衡监管及发展的需要，既保护投资者利益及防范洗钱和恐怖分子筹集资金（Anti-Money Laundering and Counter-Terrorist Financing（AML/CTF））等风险，同时为金融创新和虚拟资产市场在香港的进一步发展预留空间及灵活性。我们这次建议的发牌制度正好体现了这一套监管哲学，諮询过程中收集得来的大部分意见亦对此表示支持。

防范风险 有序运作

很多虚拟资产以区块链（Blockchain）为核心技术，有去中心化及匿名交易的特性，成为洗钱和恐怖分子筹集资金工具的风险也因此较高。这次建议的发牌制度是参照财务行动特別组织（Financial Action Task Force）就监管虚拟资产订立的最新国际标准，要求在香港运作的VASPs须向证监会申请牌照，并遵守目前适用于金融机构及指定非金融行业在《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》下有关AML/CTF的各项要求，包括客户尽职审查及纪录保存等。同时，因应虚拟资产的独特性和风险，制度亦订下有关财政资源、知识及经验、业务健全性、风险管理、客户资产分离管理等监管要求，确保获发牌的VASPs具备稳健经营的先决条件，以保障投资者利益。这充分显示出香港作为国际金融中心捍卫金融制度稳健的决心，并为持续加强打击洗钱和反恐融资制度所作出的努力。

有意见认为持牌VASPs除了服务专业投资者外，亦应该获准向零售投资者提供服务。考虑到虚拟资产背后技术的複杂性、所涉及的风险及价格波动性有別于传统金融产品，我们认为至少在发牌制度推出初期，VASPs应该只获准服务专业投资者。事实上，加密货币价格最近大幅波动，其中因素之一似乎与早前美国GameStop等股票炒卖活动相似，受社交媒体及网上贴文等投机行为影响。从保护投资者的角度出发，在现阶段限制获发牌的VASPs只可服务专业投资者，将可为市场有序运作及健康发展创造条件。

需要指出的是，加密货币的名字与其本质和功能其实并不相称。它既不是任何国家和地区的法定货币（legal tender / fiat currency），在港亦不普遍被接受为交易及支付媒介，投资者必须对此有正确认知。此外，这次建议的发牌制度亦不包括数码形式的法定货币，例如由中央银行发行的数字货币。

留有空间 推动发展

虚拟资产的市场情况日新月异，其监管制度亦须要“摸着石头过河”，留有一定空间回应未来需要。考虑到虚拟资产的定义日后亦可能有所改变，这次建议的法律框架将提供一定灵活性，由证监会指定构成虚拟资产的特质。财经事务及库务局局长则可普遍地或针对特定情况，决定任何数码形式价值（digital representation of value）应否被界定为虚拟资产。

在这次諮询过程中有意见认为，除了容许香港本地成立公司申请VASP牌照外，亦应拓宽涵盖范畴吸引海外公司来港，让它们在香港的监管制度下开展虚拟资产业务。我们认同这意见，也看到香港以稳健金融监管优势拓展市场的机遇，因此将修改建议，容许已根据《公司条例》註册的海外成立公司申请VASP牌照。

总结：稳健监管开啟未来可能性

我衷心感谢在这次諮询过程中提交意见的市场及公众人士，亦很高兴我们的建议获得广泛支持。这次有关修订《打击洗钱及恐怖分子资金筹集条例》的建议修订，除了涵盖VASPs发牌制度外，亦包括贵金属及宝石交易商註册制度及其他杂项技术修订。以今次諮询总结为基础，我们正准备相关修订条例草案，拟于下个立法年度提交立法会审议。

2021年5月23日