如何構建包容有效的數字普惠金融監管

日期:2019年3月15日 下午5:17

作者:陳文

麻袋研究院特約高級研究員

中國社會科學院産業金融研究基地副秘書長

從金融監管機構的期許看,“數字普惠金融”絕非簡單是在“普惠金融”加上作為修飾詞的“數字”二字,而應當更多基于“數字”技術推動在防範風險的前提下的合規創新,進而有效平衡普惠金融在實現商業可持續性和社會價值導向的兩個目標。數字普惠金融這種良性創新有賴于監管機構針對包括P2P網貸在内的數字普惠金融業態采取包容但不縱容的態度,在當下互金專項整治延期下的背景下構建包容有效的監管體系顯得尤為迫切。

從金融監管機構的期許看,“數字普惠金融”絕非簡單是在“普惠金融”加上作為修飾詞的“數字”二字,而應當更多基于“數字”技術推動在防範風險的前提下的合規創新,進而有效平衡普惠金融在實現商業可持續性和社會價值導向的兩個目標。數字普惠金融這種良性創新有賴于監管機構針對包括P2P網貸在内的數字普惠金融業態采取包容但不縱容的態度,在當下互金專項整治延期下的背景下構建包容有效的監管體系顯得尤為迫切。

一、數字普惠金融創新的監管短板

“數字普惠金融引領”是普惠金融可持續發展的“重要出路”,這是2018年9月份銀保監會發布的《中國普惠金融發展情況報告》所明確的,以數字普惠金融創新破題普惠金融發展中的難題一直是監管所期許的。然而監管在響應數字普惠金融時代機遇,推動中國金融市場更加包容開放的同時,由于多種主客觀因素的存在,也面臨著各種挑戰,突出體現在缺乏足夠的監管能力,人員編制、專業知識儲備和監管工具等諸多方面都存在不足。

銀保監會合並後,金融監管的編制進一步壓縮,但金融市場上無論參與主體還是市場規模都在持續擴容。以數字普惠金融領域風險化解壓力最大的P2P網貸行業為例,倘若以網貸監管研究處幾個人的編制管理全國一千余家存量P2P,是無法想象的。而地方金融辦(部分地方已陸續成立地方金融監督管理局)長期在機構編制上處于模糊地位,用的是政府辦或其他相關局委的編制,人員配置嚴重不足,尤其是專業知識儲備人才嚴重匮乏,先前一個e租寶的維穩就已經把一半以上人員的所有精力牽扯進去。


按道理,監管機構和被監管對象應該是“魔高一丈,道高一丈”,監管工具要始終跟得上金融創新的步伐,不斷優化。尤其對于數字普惠金融這種技術驅動下的創新,如果監管工具跟不上,監管又想讓風險降低在可以把控的範圍内,就只能夠把創新壓縮在目前監管工具可以把控的空間内。于是我們看到,銀保監會先前的舉措在于推動已經納入監管框架的商業銀行等持牌機構加快數字普惠金融業務布局,而諸如P2P等非持牌機構則通過推行諸如“雙降”、“三降”等降低潛在風險。 這種處理的結果是真正願意主動做數字普惠金融的新興機構被管住手腳,沒有太多積極性做數字普惠金融的傳統機構在領政治任務的心態下不得不做,普惠成效必然低于理想狀態。值得慶幸的是,這些年一些監管科技公司興起,給監管賦能,在一定程度上讓數字普惠金融的創新騰挪空間增大。

二、應用監管沙盒的思考

對于監管而言,數字普惠金融創新的社會價值、商業可持續性都有待創新落地並鋪開複制後的檢驗,但數字普惠金融創新的嘗試往往對于現有監管框架帶來即時的挑戰,而監管資源又有所不逮。在金融創新面前,金融監管永遠是顯得相對保守的;但沒有尺度把握的放開金融監管,金融創新必然會以金融亂象和金融風險落幕。作為一種對于數字普惠金融的包容性監管思路,監管沙盒(Regulatory Sandbox)作為一種有益的嘗試,最近兩年得到了國内外越來越多的理論認可和實踐嘗試。

“監管沙盒”與大禹治水關于“堵不如疏”的理念有高度的切合度。正如部分監管人士在公開論壇所表述的,為防範金融風險、維護金融穩定,監管機構最簡單的方式是樹立一道道高高聳起的監管牆,但單純的“堵”無法徹底阻礙各種形式的金融創新,只會導致數字普惠金融的走向出現異化。在機構監管為核心的當下監管格局下,金融機構因為怕碰壁會出現畏首畏尾的現象,不求有功但求無過,創新活力無法得到釋放,部分未納入監管體系的互聯網機構則無視監管、肆意創新,創新帶來風險之後亦沒有相應的有力懲處,基于互聯網風險蔓延的速度超乎想象。在部分監管人士眼中,數字普惠金融的實踐,需要建立一塊容錯、試錯的試驗田,只有在風險被研究透的前提下,經過檢驗才能推廣應用。

作為英國金融行為監管局于2015年3月率先提出的概念,“監管沙盒”正是這樣試錯的“安全空間”,在這個安全空間内,金融科技企業可以測試其創新的金融産品、服務、商業模式和營銷方式,而不用在相關活動碰到問題時立即受到監管規則的約束。簡單來說,“監管沙盒”的核心就是試點示範,在一定區域遴選出來的一部分金融科技機構,為其創新提供空間,並不斷調整既有監管框架,探索新的監管邊界。

“監管沙盒”的理念是美好的,但在國内的監管實踐中並沒有獲得一致的認可。相關質疑主要在于,作為一個彈性的試驗田的尴尬之處一個在于金融創新隱蔽的風險無從事先判斷,另一個在于監管框架和監管邊界隨著創新主體而不斷適應性調整可能會導致監管俘獲的産生。以P2P監管為例,在備案延期後也一度有把“監管沙盒”應用于P2P監管的呼籲。由于P2P的創新主體為非金融機構,沒有納入機構監管的視野,對其的監管必然是滯後于實踐的,遲至今日仍未形成能夠落地的P2P監管體系。在存續平台數量高達千家的情況下,倘若對于部分存量機構實行“試點示範”,需要回答的問題是:是該先試點更具有市場代表性、更具備持續經營能力的頭部大平台呢,還是船小好調頭、風險相對可控的中小平台呢?此外,還需要回答:沒有納入“試點示範”的平台當下該怎麽辦,直接清退還是順其自身自滅?由于無法有效回答上述問題,P2P的監管沙盒應用一直很難得到落地。

根據2018年底發布的175號文的精神,監管一是希望推動違規網貸平台退出,二是積極引導部分網貸機構轉型為網絡小貸公司、助貸機構或為持牌資産管理機構導流等。然而真正容易轉型或者退出的P2P是中小平台,剩下的大的網貸平台往何處去呢?筆者認為,在關于P2P行業存廢未定的當下,破局之道在于,讓真正在努力合規發展的網貸平台一個徹底定位信息中介的機會,試點監管沙盒。

很長一段時間内中國的P2P網貸在實踐上就信用中介還是信息中介的定位一直模糊不清,但監管就其信息中介的定位早從2015年7月央行等十部委聯合發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》就一直是明確的。信息中介是P2P的必由之路,其定位應當一以貫之,不能因為目前朝著信息中介推動有現實困難,就將P2P全部倒逼回網絡小貸等。監管需要對行業做認真的摸底以及評估。目前的工作做了多少?現在市場上究竟有多少家平台,以及P2P的余額究竟有多少?在這些P2P中,是否有能夠滿足監管所定性的P2P要求的?如果沒有平台合規,那麽現在應當及早啓動對于包括大平台在内的整個行業的退出計劃,否則越往後拖各家機構的窟窿越大,最後釀成的社會問題更加嚴重。

如果存量平台中有真正合規發展的,那就應當在“堵邪門”的同時“開正門”,積極創造條件支持其合理有益創新。否則在目前環境下,泥沙俱下,合規發展的平台也承擔了不必要的壓力。行業對于P2P的監管政策的必要調整已經形成了一定預期,也期待著監管能夠通過監管政策調整把行業真正管住,營造良性發展的政策環境。在通盤的監管方案未出台時,監管如果要有所作為,且認為市場上存在滿足基本合規條件的,完全可以考慮選取十幾家進行監管沙盒測試,將已經論證了可行性的最新監管思路應用到這十幾家平台,以檢驗監管政策的有效性。遴選標准一是要側重股東背景的考慮,諸如中國平安旗下的陸金所、中信産業基金旗下的麻袋財富,由于股東方都具有雄厚的金融背景,在暴雷潮後一直穩健運營;二是重在合規經營的考慮,看其業務真正符合信息中介定位,資産小額分散符合普惠定位,放貸利率符合法律紅線規定,貸後管理是否涉及暴力催收等因素。

三、行業自律為監管落地先行探路

監管機構應當守住金融風險的底線,這一原則在任何時候都不容動搖。作為一個彈性的機制,對于監管沙盒的有效落地,需要做的是:第一,首批納入監管沙盒對象選擇上必須堅持公平、公正、公開的原則,經由各地金融監管部門推薦,鼓勵社會各方面的監督;第二,要對納入監管沙盒的機構實行有進有退,動態跟蹤觀察,及時清退不符合條件的平台;第三,監管機構對于納入監管沙盒内的平台的跟蹤觀察要有助于在此過程中形成行業監管落地後切合現實的監管框架,不斷優化監管思路。筆者建言,基于監管沙盒的試點,對于P2P可以采取業務分類監管思路,根據分類評級動態調整各家存量P2P的經營範圍,對于真正能夠做到合規經營、具備持續經營的平台予以獎賞,允許其開展更為創新的業務,形成正向激勵,減少平台道德風險。

如監管機構直接開展監管沙盒有難度,作為一種替代性的思路,可以強化行業協會組織在這個方面的職能。行業協會作為金融監管和行業之間的溝通橋梁,一直發揮著有益的作用。行業協會組織從名義上為會員自發形成的,起到自律監督管理的職能,在經費的來源、人員的配置方面較之監管機構有很強的靈活性。金融類協會在正常運行中,既可以起到監管機構的指導意見下達協會會員的作用,也可以起到將會員存在的困難和問題上報給監管實現“下情上達”的作用,成為監管機構與創新主體的中間緩沖帶。

在包括P2P在内的互聯網金融整頓和規範發展過程中,中國互聯網金融協會一直沖在最前列,就信息披露、銀行存管等采取的自律措施為監管措施的後續陸續出台奠定了基礎。中國互聯網金融協會可以根據自律檢查的結果,針對現有會員進行必要遴選,允許部分基本合規的會員在當下試點按照最新監管思路正常開展業務,能夠在一定程度上實現監管沙盒的效果。諸如國務院發展研究中心金融研究所原所長張承惠女士等在多個場合呼籲P2P參考私募基金管理模式在中互金備案,實現分級管理,這些觀點具有相當的啓發性和現實可操作性。

需要指出的,國内數字普惠金融創新需要靠監管機構和行業協會創造良好的政策環境,長遠發展則需要完善市場基礎設施。由于基礎設施的缺位,國内數字普惠金融創新實質上缺乏自身的糾錯機制,過度依靠監管,而監管的過度介入則又容易形成或深或淺的背書,造成監管當下的進退維谷。在監管機構的P2P監管探索中,曾經有就成立出借人保障基金的設想,以基金的手段救助利益受損的出借人。但中國的出借人可能更需要被教育的是自身所出借的項目本身就是高違約率的項目,在平台信息披露盡責的前提下,其風險應當自行承擔;同時,針對部分平台的不法或違規行為,應當推動出借人積極維權,可以探討關于出借人的集體訴訟機制。當然,出借人教育這項工作是最為艱難的。

(本文經作者授權轉載)

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