光大宏觀 | “脫歐”靴子短期難落地——2019年3月12日英國議會第二次否決脫歐協議點評

日期:2019年3月13日 下午2:35

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張文朗  周子彭

要點

3月12日,英國議會再次否決了特蕾莎·梅政府與歐盟達成的“脫歐”協議。新增加的對北愛邊境的保障條款(backstop)的補充文件和聲明,無法打消保守派議員和北愛民主統一黨的顧慮。未來兩天,議會將就無協議“脫歐”和延遲“脫歐”進行表決。盡管英國“脫歐”並非一時興起,但脫歐過程牽扯北愛問題,短期難以調和,英國“脫歐”恐陷入各方角力的拉鋸戰中。無協議脫歐、軟脫歐以及留歐皆有可能,英國乃至歐洲市場不確定性增加。

正文

“脫歐”遭二次否決,拉鋸戰風險更高

由于保守黨議員認為新提案中關于北愛邊境問題的保障條款(backstop)並沒有在法律基礎上給與徹底的解決,擔心英國未來無法擺脫保障條款的束縛,因此特蕾莎·梅與歐盟的脫歐協議再此以391票反對、242票支持被否決。

接下來英國議會將在3月13日和3月14日分別進行無協議脫歐和推遲脫歐時間(原計劃3月29日脫歐)的投票。從議會發言來看,無論是保守黨議員、北愛民主統一黨(DUP)還是留歐派議員,都不願意見到硬脫歐的情況發生,因此3月13日關于無協議脫歐的提案大概率被否決,而3月14日延遲脫歐的決議通過的概率卻較大。英國“脫歐”有民衆和曆史基礎,但是北愛邊境問題卻成為橫亘在歐盟與英國,甚至是英國不同派系之間難以消弭的障礙,這很可能讓英國“脫歐”陷入無休止的拉鋸戰中。

未來英國的脫歐協議,很可能會在繼續尋求歐盟的承諾進行有協議脫歐或是再次舉行全民公投這兩個方向進行。這無疑加劇了英國“脫歐”陷入拉鋸戰後的國家方向的不確定性。懸而未決的“脫歐”議題,短期仍將繼續擾動英國乃至歐洲的經濟和政治環境。

“脫歐”非一時興起,英不願融入歐洲大陸

英國脫歐(Brexit)將讓英國逐漸擺脫歐盟法律、歐洲關稅和貿易同盟協議的約束,並取回對移民政策的控制權。實際上英國脫歐並非一時興起,英國在曆史上一度奉行“光榮孤立”的政策,甚至保持歐洲大陸分裂還曾是英國的外交准則(比如,法國拿破侖時期英國加入反法同盟對抗法國;一戰時期英國加入俄法同盟對抗德國)。

實際上英國在地理位置上是孤處于歐洲大陸以外的島國,一直未能與歐洲完全融為一體(圖1)。雖然在 1973 年加入歐共體,但由于和歐共體其他國家,在政治、經濟、文化等方面存在分歧,英國並沒有加入後來的歐元區以及申根公約。

而2012年歐債危機的爆發,讓英國與歐盟其他核心國家在政府預算和移民方面的矛盾越發激化。歐債危機不僅拖累了英國經濟,歐盟為應對危機出台的政策還嚴重損害了英國利益,迫使英國提供大量資金援助其他歐盟國家,導致英國國内的疑歐情緒開始蔓延。此外歐盟一直未能有效解決移民問題,英國境内移民數量持續增長,導致英國的就業資源、社會福利被重新分配,加上外來恐怖主義行為的時有發生,更加助長了英國人疑歐甚至脫歐的不滿情緒。

達成“脫歐”並不容易

2013年1月英國首相卡梅倫為迎合民意,承諾于2016年6月23日舉行脫歐公投。盡管卡梅倫本身屬于“留歐”派,但令他意外的是脫歐公投中有51.9%的英國選民投票支持離開歐盟(其中大部分支持者來自英格蘭及威爾士的郊區選民——大倫敦及其他英國大城市以外的地區)。2016年6月24日,卡梅倫宣布辭職,脫歐派的特蕾莎·梅接任首相。2017年3月29日,特蕾莎·梅政府正式向歐盟提交了信件,宣布啓動脫歐程序。2017年6月19日正式啓動了與歐盟的退歐談判。

2018年11月13日,經曆一年多的談判,英國與歐盟的談判團隊終于就脫歐協議達成一致:(1)英國將于2019年3月29日退出歐盟,接下來至2020年12月31日是過渡期。過渡期内,英國將留在歐洲經濟區(EEA)、單一市場和關稅同盟。雙方爭取在過渡期結束前6個月内簽署貿易協定。協議未達成或英國在2020年7月1日前提出要求,可延長過渡期或讓整個英國繼續留在歐盟關稅聯盟,過渡期可延長一次,延長之後,英國必須繼續承認歐盟規則,並有義務繼續支付歐盟會員費,但沒有投票權。英國在過渡期内貿易領域等締結“國際協定”,只能在過渡期結束後才生效。(2)在英國生活的歐盟公民,他們的醫保、退休金和其它社會福利均有保障,對在過渡階段才去其它歐盟國家的英國人來說亦然。(3)過渡期結束後,英國仍要履行作為歐盟成員國時所承諾的一切財政義務。具體的資金數額尚未確定。在2020年前,英國還將繼續參加歐盟每年的財政計劃。(4)英國的北愛爾蘭與歐盟成員國愛爾蘭的邊境問題設立保障條款(backstop)。如果在過渡期内歐盟和英國沒有達成新的協定,那麽歐盟和英國都不能單邊退出關稅聯盟。這個條款主要就是防止北愛爾蘭和歐盟之間形成硬邊界。

邊境保障條款成主要障礙

2018年11月14日,英國和歐盟達成的脫歐協議草案在英國内閣獲得通過。11月25日,歐盟27國領導人通過英國脫歐協議草案。然而2019年1月15日,英國脫歐協議草案在英國議會以432票反對,202票支持,遭遇英國政府曆史上最嚴重的滑鐵盧。導致這一慘烈結果的核心原因是協議中的北愛爾蘭邊境保障條款(backstop)。

根據保障條款規定,如果在過渡期結束時沒有達成任何貿易協定以避免與北愛爾蘭的硬邊界,那麽北愛爾蘭邊境保障措施將自動啓動。屆時,雖然英國已脫歐,北愛仍將留在歐洲單一市場與關稅聯盟。這將使整個英國與歐盟成為臨時的關稅同盟,而北愛與歐盟將更加密切。脫歐派堅決反對邊境保障措施,認為這將危害到英國的完整性,增加歐盟在諸如稅收、國家援助、勞工、環境監管等問題上對英國的控制,並且沒有提供退出的保證日期。

2019年1月29日,英國議會就7項涉脫歐協議的修正案展開辯論並進行表決。其中2項修正案獲通過,另外5項則宣告失敗。通過的修正案其中之一是排除“無協議脫歐”,但該修正案只是純建議性質;另一項則是目前脫歐談判最關鍵的問題——移除愛爾蘭“邊境保障措施”,以“替代安排”取代。

隨後特蕾莎·梅就議會要求的用1月29日投票通過的修正案取代現有脫歐協議中涉及“愛爾蘭邊境問題”的相關内容,與歐盟委員會主席容客重啓談判,卻始終未獲突破。然而談判一度陷入僵局,因此特蕾莎梅提出了脫歐三階段計劃,以絕對優勢在英國下議院取得通過。按照該計劃,3月12日,議會將第二次投票表決脫歐協議草案;若仍未通過,3月13日,下議院將就無協議脫歐進行表決;如果無協議脫歐被否決,緊接著3月14日,將就是否推遲脫歐舉行投票。

就在英國下議院第二次投票表決新脫歐協議前夜,特蕾莎·梅表示已順利說服歐盟調整愛爾蘭邊界保障措施。而修改内容也將納入協議,並被賦予法律效力。她對議會就新草案的投票有信心,認為已經完成了“修正”。歐盟同意擬定具法律約束力的聯合文件及增加共同聲明。特蕾莎梅指出,如果未來歐盟想無限期使用保障措施來限制英國,英國將可根據新的聯合文件和共同聲明,在法庭内挑戰歐盟,並終止保障措施。

新的脫歐協議主要增加了以下三份保證:第一份是英國和歐盟的聯合聲明,聲明聲稱歐盟不得阻撓新的貿易協定的建立,如果如此,英國可以尋求仲裁並退出歐盟安排。第二份是關于未來貿易關系的聯合聲明,聲明稱雙方將在未來20個月内尋求替代安排以防止北愛邊境保障措施生效。第三份是英國發表的單邊聲明。聲明宣稱即使未來談判破裂,英國會也不會采取北愛邊境擔保措施。

2019年3月12日,歐盟委員會主席容客也在推特上發表了致歐洲理事會主席圖斯克的函件,稱雙方達成了新的也是最後一份脫歐協議;如果英國需要延期脫歐,則不應晚于5月底的歐洲議會選舉,否則要選英方的歐盟議員。

然而雖然新協議獲得了部分議員以及内閣的支持,但是有疑歐派保守黨議員的擔憂並未解除。英國總檢察長Cox在3月12日議會投票前表示新的英國脫歐協議降低了觸發保障協議的風險,但脫歐協議法律風險沒有變化。另外英國工黨脫歐事務發言人也表示新的脫歐協議並沒有顯著變化。這顯然加重了“脫歐”派議員的擔憂,認為新的協議依然會讓英國受到歐盟的約束。

“脫歐”恐陷拉鋸戰,不穩定因素短期難消

“脫歐”協議再次被英國議會否決,意味著英國無協議脫歐或者不脫歐的概率都在增加,何時靴子落地成為未知數。這無疑增加了市場的不確定性,對于英國經濟的穩定並無好處。英國的商業組織,比如英國工業聯合會(CBI),對“脫歐”協議久拖不決,表達了巨大的失望。而在3月12日議會投票結束後,英鎊也對美元貶值了0.6%。

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