盤活存量土地，又有新舉措！

日期：2026年10月16日 上午8:32作者：中指研究院

10月9日，湖南省人民政府新聞辦公室召開《支持存量土地盤活增效促進高質量發展的若干措施》（湘政辦發〔2026〕44號）政策解讀新聞發佈會，對該文件進行系統解讀。該文件8月25日印發，是全國首份以省人民政府辦公廳名義出台的存量土地盤活政策文件，自印發之日起施行，有效期5年。

文件共涵蓋18條措施，涉及40個具體政策點，其核心內容可歸納為：一是靈活調整規劃，推行混合用地「正面清單」，允許建設規模指標在同一管控區域內跨地塊、跨主體轉移；二是支持城市更新，更新項目可按「不低於現狀」放寬綠地率、建築密度等技術標準，制定微更新項目規劃許可豁免清單；三是豐富盤活方式，支持權利人自主整合、自願置換土地，通過預告登記、產權分割轉讓土地，實施短期開發、複合利用等多種模式盤活土地；四是強化府院聯動，對查封土地探索「帶封過戶」、拍賣前調整規劃條件，同時通過產業鏈供地、底價優惠、提容不增收地價等舉措推動產業用地提質增效。

靈活調整規劃，「正面清單」直接免調規，建設規模指標可以跨主體交易轉移

針對詳細規劃適配性不足、調規流程複雜等問題，本次政策提出規劃調整「組合拳」：一方面，支持開展規劃技術修正和局部優化調整，讓調規更加簡便靈活；另一方面，推行混合開發利用，明確符合正面清單的項目即視同符合詳細規劃，無需再走調規程序。同時，允許建設規模指標在同一管控區域內、相同用途的出讓土地之間轉移，既可在同一使用權人已受讓地塊之間轉移，也可按公平、公開交易原則在不同使用權人已出讓地塊之間轉移，調劑後不得超過管控區域總建設規模。

各地常見的「指標轉移」多限定在政府主導的更新統籌框架或同一主體內部，湖南把「不同使用權人」和「公平公開交易原則」寫入政策文件，為不同使用權人之間調劑建設規模指標打開了通道，是政府主導下的指標統籌調劑創新。

規劃端的鬆綁直接降低了存量項目的啟動門檻，免調規壓縮了項目前期週期與不確定性，建設規模指標可以跨地塊流轉，則讓閒置地塊和待開發地塊指標相互補足，把閒置的開發體量盤活起來。據發佈會披露，湖南湘江新區綠地湖湘中心、麓雲國際2個項目已通過統籌調劑3.9萬平方米建設規模推動復工。

支持城市更新，加快存量空間改造

本次政策聚焦城市更新、營造宜居空間，允許城市更新項目經充分論證後按「不低於現狀」原則，適度放寬建築間距、建築退距、建築面寬、建築密度、日照標準、綠地率、機動車停車位配比等技術標準，破解老城區、老舊小區改造受制於現行技術規範難以實施的難題。同時，制定規劃許可豁免清單，對小微更新項目不再辦理規劃審批手續；並支持老舊住房原拆原建、自主更新。

從影響上來看，技術標準按「不低於現狀」適度放寬與小微更新免審批，直接打通了老舊小區、危舊房改造的實施通道，改造類項目的可實施性和落地效率顯著提升，有利於加快城市更新與存量空間功能重塑。

豐富盤活方式，規範處理開竣工違約，消除使用權人顧慮

本次政策提供了靈活多樣的盤活方式，並針對市場主體「想盤活卻不敢動」的顧慮，規範處理開竣工違約，主要包括：

一是支持自主整合與自願置換。支持權利人自行或通過轉讓、出租、入股、聯營等方式盤活存量土地，支持合併相鄰宗地整體開發；允許按「用途不變、價值相當、雙方自願」原則置換建設用地。

二是促進短期開發利用與空間複合利用。利用存量土地房產發展教育、醫療、養老、科研、文旅、體育等國家支持行業的，可享受最長5年過渡期政策，過渡期內不改變用地主體和規劃條件；對發展新產業、新業態的，可實行長期租賃、先租後讓、彈性年期出讓等靈活供應方式。同時鼓勵地上地下空間統籌利用，建立建設用地使用權分層設置、分層供應、分層登記機製。

三是支持預告登記轉讓與分割轉讓。開發投資未達總額25%而有轉讓意向的，可先辦理預告登記，待達到轉讓條件後再申請轉移登記；具備獨立開發條件的存量土地，滿足無權屬爭議等條件下，允許按宗地或以幢、層、套（間）為單元分割登記、轉讓。

四是規範開竣工違約處置。對超期一年以內的未開發土地，企業承諾限期動工的，可簽訂補充協議重新約定開竣工日期和違約金繳納條款；已實際竣工驗收的建設項目，可不再追究開竣工違約責任。

上述方式覆蓋「繼續開發、合作開發、暫不開發、分層開發、提前轉讓、切分轉讓」等不同情形，使權利人可根據自身狀況選擇適配路徑；開竣工違約的免除與重約，則解除了企業「想復工卻怕追責」的顧慮，有助於加快存量項目流轉出清。

強化府院聯動，推動抵押查封土地盤活

針對抵押、查封土地處置難題，本次政策明確構建法院與自然資源、工信部門常態化信息共享和協商機製，在與抵押權人協商一致等前提下，支持「帶押出讓、帶押過戶、帶封過戶」，同時創新規劃條件動態調整模式，進入司法拍賣程序的，在保障各方權益、達成價值分割協議的基礎上，結合區域規劃與市場需求優化地塊規劃，提升查封土地的市場價值和適配性；針對產業用地，同步推動拍賣與入園投資協議簽訂機製。

「帶押過戶、帶押出讓」與「調規提升價值＋帶封過戶＋協議鎖定去向」的組合，打通了盤活存量土地司法與行政壁壘，預計將有效破解土地解封難、過戶難、融資難的連環堵點，大幅縮短抵押、查封土地的盤活週期。

其他值得關注的政策亮點

除上述四類內容外，本次政策還在產業用地提質、資源資產組合配置、歷史遺留問題處置以及配套保障機制等方面提出多項關鍵舉措。

如：圍繞園區主特產業探索「產業鏈供地」，符合省級及以上產業園區主特產業指導目錄及新質生產力發展要求的項目，出讓底價可按不低於基準地價的70%執行，自有工業用地提高容積率不增收土地價款，將對產業項目落地具有直接吸引力；鼓勵將存量土地與文旅經營權、公園綠地使用權等多門類資源資產組合配置、整體運營，支持低效工業用地通過「以房換地」「以股換地」「以地換地」協商收回；分類處置歷史遺留問題，制定輕微違法豁免處置清單；並從集體決策、信息共享、改革評估備案處置、金融信貸支持四方面強化保障。

▌結論

整體來看，本次政策呈現明顯特點：一是這是全國首份以省人民政府辦公廳名義出台的存量土地盤活政策；二是體系較為完整，從靈活調整規劃、規範違約、暢通轉讓到府院聯動等，構成一套成體系的制度工具箱；三是把建設規模指標跨主體轉移、帶封過戶、預告登記轉讓、提容不增收地價等原本分散、零星的做法，第一次在省級層面制度化、普適化。本次湖南政策具有較強可複製性，為其他省市完善存量土地盤活政策、推動土地要素市場化配置改革提供了有益借鑑。

本次政策將推動湖南省土地要素保障由「增量擴張」轉向「存量挖潛」，加速批而未供、閒置、低效土地的盤活出清，優化土地資源配置效率；對企業而言，持有存量土地的主體即使面臨違約、抵押、查封、未達25%投資額等情形，也都有了合規的盤活與退出路徑，預計參與存量項目開發的意願與信心將有所增強。

來源：中指研究院公眾號