廣發宏觀：未來的財稅改革將進一步推動一般公共預算與政府性基金預算的體係化統籌管理

廣發證券資深宏觀分析師吳棋滢發佈報告，6月4日財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行發佈《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門徵收有關問題的通知》(以下簡稱《通知》)，將由自然資源部門負責徵收的這四項政府非稅收入，全部劃轉給稅務部門負責徵收。

吳棋滢認為，4月底政治局會議指出「用好穩增長壓力較小的窗口期」，「窗口期」所對應的内容除控槓桿、防風險外，還有一項就是促改革。5月11日財政部等四部門房地產稅改革試點工作座談會、6月4日四部門非稅收入徵收權劃轉均涉及關鍵領域的改革。今年作為「十四五」開局年與窗口期，下半年改革舉措可能會加快出台。

本次改革涉及土地出讓金，而土地出讓金是財政四本賬中政府基金性收入的主要組成部分，其重要性不言而喻。土地財政是地方財政收入的重要來源之一，佔地方廣義財政收入比重約在30%-40%，佔政府性基金預算比重高達85%左右，它對各地的財政收入、基建、地產都具有重要深遠的影響，同時也是地方專項債的重要償債收入來源(根據財政部2019年數據顯示，能夠作為專項債券償還來源的地方政府性基金收入中，土地出讓收入佔91%左右)。

從通知細則來看，這一劃轉動作主要反映了四項非稅收入徵繳部門的變化，與2018年提出的社保費用劃轉本質類似。劃轉的直接目的是提升非稅收入的徵繳效率，提升土地收支透明度，進一步完善財政各項收支的統一管理，推動預算體係的統籌度與管理效率。《通知》指出，稅務部門應當確定徵繳流程，實現辦事繳費「一門、一站、一次」辦理，不斷提高徵管效率，降低徵管成本。同時，稅務部門徵收四項政府非稅收入應當使用財政部統一監(印)制的非稅收入票據，按照稅務部門全國統一信息化方式規範管理。

非稅收入徵收改革早於2018年已確定方向，本次通知只是改革方案進程中必經的一環。2018年的《關於深化黨和國家機構改革的決定》就明確提出稅務部門「承擔組織實施稅收及社會保險費、有關非稅收入的徵收管理責任，力爭稅費應收儘收」。同年，《國稅地稅徵管體制改革方案》進一步提出了國稅地稅徵管體制的改革，不僅推出了將各項社保費用劃轉至稅務部門統一徵收的改革措施，還表示「合理確定非稅收入徵管職責劃轉到稅務部門的範圍，對依法保留、適宜劃轉的非稅收入項目成熟一批劃轉一批，逐步推進」，為本次改革埋下伏筆。

此次劃轉徵收後，土地出讓金作為納入政府性基金預算的地方財政收入性質沒有發生改變，即目前央地財政收入的劃分格局沒有改變。通知明確指出：「四項政府非稅收入的徵收範圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行。」可見，作為非稅收入的土地出讓金，其地方財政收入的性質並未發生改變。進一步來講，作為寫入《預算法》《土地法》的政府基金性預算體係和土地出讓收入，在兩法未經法定程序修訂前，基本不存在非稅性質更改、轉而納入一般公共預算的可能性。

報告指本次改革儘管沒有帶來土地出讓金性質、央地財政收入分成等核心因素發生改變，但總的來說，隨著財政收支體係的統一化和條線化的推進，地方財政收支騰挪空間會有所變小。後續很多細節影響仍需進一步觀察，例如各地原先的分期繳納模式是否將發生改變，例如開發項目中的土地款項返還流程是否將受到影響，例如並不直接管理土地招拍掛的稅務部門將如何銜接流程，例如更透明更法制的土地出讓收入是否將對某些更加隱蔽的隱性債務舉債模式產生影響等等。

中長期看，財稅體係改革是一個係統性工程，目前的改革大概率是一係列改革中的一環。邏輯上說，先框架後内容，先理順收支管理，才能有效推動各項財稅體制的改革舉措，並為未來的核心環節改革做好鋪墊。從財稅體係改革大的方向上看，未來的財稅改革一則將進一步推動一般公共預算與政府性基金預算的體係化統籌管理；二則推動地方政府與土地相關的收入從增量環節逐步向存量環節過渡，推動房產稅與消費稅等稅種作為地方支柱稅源，減小地方對於土地財政的簡單依賴。影子銀行、融資平台、兩高一剩、房地產作為中國經濟的四大結構性問題，政策已在逐步將各個問題的改革推向深水區。