從城鎮化到城市群——儘快確立城市群都市圈模式

日期:2019年2月20日 上午10:58

文 恒大研究院 任澤平 熊柴 闫凱等

過去幾十年中國城市化模式長期存在爭論:小城鎮模式還是以大城市引領的都市圈城市群模式?從文件和實踐看,過去總的指導思想是:「控製大城市人口、積極發展中小城市和小城鎮、區域均衡發展」,即小城鎮模式的區域規劃和城市規劃思想長期主導,初衷是為了避免其他國家走過的城市化彎路,比如歐美的大城市病、拉美的貧民窟等問題,這是中國相當一部分學者和政策設計者的主張。聽起來好像非常理想,關起門來想好像也很合理,但實踐中卻嚴重脫離實際,與人口流動趨勢、發達國家城市化國際經驗、市場化配置資源等相違背,造成了一係列嚴重問題。

很多問題爭論不休,是因為看問題的視野不夠開闊,閉門造車,「差不多」就會「差很多」。當採取國際視角後,很多問題就會變得十分清楚。那麽,回應城市化模式爭論,需要研究清楚四個基本問題:世界各國人口流動的基本趨勢是什麽?人口流動的驅動因素是什麽?過去幾十年中國小城鎮化模式規劃思想造成了什麽影響?中國未來城市化模式:小城鎮化還是城市群都市圈?

一、世界各國人口流動的基本趨勢:都市圈化,城市的勝利。

我們採用近百年的跨國數據,涵蓋美國、英國、法國、德國、意大利、日本、韓國、印度、巴西、中國等不同類型國家,研究發現,除了德國等少數國家,絕大多數國家的人口都在持續向城市群、都市圈集聚,人口平均分佈和區域均衡發展是個僞命題。發達國家城市化一般經歷兩個階段:從城鎮化到城市群都市圈,部分國家會在城市化後期出現郊區化,比如美國,但仍是都市圈内部的人口分佈調整,而不會出現人口回流小城鎮甚至農村的整體現象。從聯合國公佈的1950年以來全球數據看,越是能級高的都市圈人口增長越快,比如500萬人以上的都市圈,而越是能級低的城市人口增長越慢甚至淨流出,比如50萬人以下的小城市。從1983年以來中國人口的年均增速看:一二線、強三線增長,弱三線停滞,四線流出。從上百年全球人口流動的基本趨勢看,小城鎮化模式與經濟規律不符。

客觀講,發達國家城市化模式雖然存在諸多問題,但整體上是成功的,尊重了市場規律、優化了資源配置、促進了經濟增長、實現人的自由流動與發展,主張「小城鎮化模式」的學者和政策研究者試圖超越經濟規律、市場化原則和發達國家成功經驗,試圖通過採取行政措施人為阻礙人口自由流動、人民對城市文明的向往以及年輕人社會階層流動,是相當自負的。

二、人口流動的驅動因素和基本規律:人往高處走,人隨產業走。

全球和各國人口流動符合經濟-人口分佈平衡法則:在完全的市場競爭和個體同質條件下,較高的人均收入將不斷吸引區外人口淨遷入,直至該地區人均收入與其他地區持平。(參見:2018年《中國人口大遷移》、2016年《控不住的人口:從國際經驗看北京上海等超大城市人口發展趨勢》、《人口遷移的國際規律與中國展望》)。2012年OECD248個城市功能區的經濟-人口比值的中位數為1.01,平均值為1.07。

由於規模效應、交易成本、物流成本等,大多數產業具有集聚效應,服務、高新技術、金融、製造等更明顯,人隨產業走,人口自然向城市群都市圈集聚,向經濟更發達、收入水平更高、更能提供就業機會的地區流動和集聚,尤其那些有才華有夢想的年輕人。無論是「中國夢」還是「美國夢」,核心是實現社會階層流動。

三、過去幾十年中國小城鎮化模式主導:人地分離,供求錯配。

長期以來,在「控製大城市人口、積極發展中小城市和小城鎮、區域均衡發展」的城鎮化思路指導下,人口向大都市圈集聚,但土地供給向三四線城市傾斜,人口城鎮化與土地城鎮化明顯背離。由此形成了人地分離、土地供需錯配,這是一線和部分熱點二線城市房價過高、三四線庫存過高的根源。

四、改變區域規劃的主導思想:儘快確立中國城市群都市圈的城市化模式。

2018年中國城鎮化率59.6%,未來還有較大空間。根據經濟規律和國際經驗,人往城市群都市圈流動的趨勢還遠遠沒有結束,到2030年2億新增城鎮人口的約80%將分佈在19個城市群。

建議:

1、首先需要解決深層次認識問題。深刻認識城市群、都市圈比小城鎮更節約土地、更節約能源、更有活力、更有效率,更符合產業集聚和人口集聚的經濟社會發展規律。違背經濟規律必然受到懲罰,小城鎮化模式導緻人地分離供求錯配、一二線高房價三四線高庫存、大城市公共交通供給不足、城市建設用地供給不足、人的城鎮化落後於土地城鎮化、資源浪費、内需不振、區域分割等。

2、儘快改變「控製大城市人口、積極發展中小城市和小城鎮、區域均衡發展」的城鎮化思路,確立城市群都市圈的城市規劃和區域規劃戰略。小城鎮模式本質是採用行政手段固化人口、土地、技術、金融等要素流動,不利於優化資源配資,違背市場化改革方向,固化社會階層流動,本質是計劃經濟思路。確立城市群模式,需要一係列市場化改革,要促進人口、土地、技術等要素自由充分流動,推動農民工市民化,社保跨區域聯接流動,戶籍製度改革,跨省換地等。

3、大力實施人地掛鈎,實現供求平衡。推行新增常住人口與土地供應掛鈎,人口流入的城市群都市圈要加大建設用地供應,人口流出的區域要減少土地供應。這是再樸素不過的道理。

4、優化人口的空間分佈,促進職住平衡。推進新增人口向新城集聚,併積極在新城佈局相應產業,包括向新城疏解中心城部分功能及部分優質公共服務資源,減少交通擁堵。

5、進一步發展城市軌道交通,尤其在城市群都市圈。大力提高城市軌道交通路網密度,推進軌道交通係統製式多元化發展,改變當前以中心城為核心的放射型軌道交通體係為環狀「井」字形。

6、改善北京、上海等大城市人口調控政策,打造國際化大都市,增強城市活力。改變人口總量調控目標,保持相對開放的人口遷徙政策,吸引區外年輕人口。 

任澤平,恒大集團首席經濟學家(副總裁級)、研究院院長。兼任首都金融智庫專家,全國工商聯智庫委員會委員,科技部國家高新區升級評審專家,中國新供給50人論壇成員,中國人民大學、中央財經大學、對外經貿大學、南開大學等兼職導師。中國人民大學經濟學博士,清華大學經濟管理學院博士後。曾先後擔任國務院發展研究中心宏觀部研究室副主任,國泰君安證券研究所董事總經理、首席宏觀分析師,方正證券首席經濟學家、研究所聯席所長。長期從事宏觀經濟、公共政策、房地產等研究。曾參與重大文件和改革方案起草,在國務院發展研究中心年度量化績效考核排名第四、第六。在《人民日報》、《經濟研究》等報刊發表文章百篇,出版專著譯著《宏觀經濟結構研究》(入選「當代經濟學文庫」)、《從奇迹到成熟:韓國轉型經驗》、《大勢研判:經濟、政策與資本市場》、《房地產週期》《新週期:中國宏觀經濟理論與實戰》等。先後提出「新5%比舊8%好」、「5000點不是夢」、「改革牛」、「經濟L型」、「新週期」、「房地產長期看人口、中期看土地、短期看金融」等重要判斷,是中國金融市場上最具影響力的經濟學家之一。2015年帶領團隊在中國機構投資者的各大評選中,獲得宏觀第一大滿貫冠軍,獲得新財富四項大獎,為新財富最佳分析師評選歷史上獲此殊榮的第一人。

熊柴,恒大研究院城市規劃組負責人。清華大學經濟學博士,中國社科院人口與勞動經濟研究所博士後,副研究員職稱。長期從事宏觀地產、區域和城市發展、人口、土地研究。曾任方正證券宏觀分析師,團隊獲新財富最佳分析師第三名。在主流報刊《經濟日報》、《經濟學動態》、《中國金融》等發表文章近30篇,合著《房地產週期》(人民出版社)。曾參與起草重要文件,多次參與撰寫高層内參併獲中央領導批示。主持一項國家社會科學基金,曾獲國家發改委十三五問計求策活動一等獎等省部級獎勵。

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澤平宏觀

預判經濟形勢,解讀公共政策,提供及時信息,推送專業報告。

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